政府会计双轨制_新金融改革要解决什么问题

大家好！今天让小编来大家介绍下关于政府会计双轨制_新金融改革要解决什么问题的问题，以下是小编对此问题的归纳整理，让我们一起来看看吧。

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对于企业的物流成本会计核算与完善散文

　引言

　物流作为一种新兴行业正在蓬勃发展起来，逐渐成为企业的“第三利润源”。在这个大环境下，对于物流成本的研究就会对企业的发展起着非常重要的作用。物流成本会计核算是一种高效的物流成本计算方法，但我国在这方面存在着很多问题，主要有物流成本会计核算制度不完善、核算内容混乱、核算标准不统一、核算模式传统、企业内部核算监督制度不健全等问题。文章通过对我国物流企业物流成本会计核算的理解，运用分析法、文献法、综合法、例举法等研究方法，提出一些解决方案，为我国的物流行业的发展做出些贡献。

　1 物流成本会计核算及其重要性

　物流成本会计核算是指通过账户、凭证、报表来实现对物流成本的系统全面持续记录核算并报告核算物流成本的方法[1]。它的重要性主要包括以下几个方面：

　1.1 全面展现物流成本情况

　物流成本会计核算可以全面系统地展现出物流成本情况，可以准确控制住物流企业的成本支出，使企业管理能够更加准确地了解物流成本信息并作出正确的决策。

　1.2 提供准确的物流成本信息

　物流成本会计核算能够提供比较准确的物流成本信息，把握住物流成本的不同构成因素，为物流企业的成本优化提供依据。

　1.3 体现同比差异，为绩效考核提供依据

　物流成本会计核算可以体现出物流成本在各个环节的同比差异，这就可以为企业在进行员工绩效考核的时候提供部分依据，也能够比较容易地找出差异的原因。

　1.4 物流企业对客户需求进行优化管理

　物流成本会计核算有利于物流企业对客户需求进行优化管理。它能够通过对不同客户的物流成本进行核算分析，并有针对性地为客户提供更优质的物流服务，并为有效客户管理提供依据。

　2 我国物流企业在物流成本会计核算上存在的问题及分析

　虽然目前我国的物流行业正蓬勃发展起来，但与国外发达国际相比，我国的物流行业仍处于刚刚起步的阶段，而我国大大小小的物流企业却非常多，这就不可避免地存在着一些问题，这些问题主要集中体现在以下几点：

　2.1 物流成本会计核算的制度不完善

　由于我国的物流行业处于刚起步的阶段，但是物流企业却非常多，这就使得规范物流市场的必要性更加明显。然而我国目前并没有针对企业物流成本会计核算方面的规章制度，只有以《企业会计准则》、《行业会计制度》、《企业会计制度》等来作为依据显然是不全面的。物流企业特别是第三方物流企业的经营是一个多环节、多群体合作的全程服务过程，决定了其成本确定的特殊性和复杂性[2]。我国目前在规章制度方面缺乏明确的针对性和专业性，使得物流成本会计核算的过程和结果都缺乏客观性和可信性。

　2.2 物流成本会计核算的内容混乱

　物流企业的物流成本构成是比较复杂的，由于我国目前物流发展的不成熟，企业在物流成本会计核算的时候并不清楚到底该从哪些方面进行核算，而核算的项目又是混乱无章。在核算内容上不但混乱，而且不全面，企业在成本核算的时候往往只是在企业外部的物流运输成本、物流仓储成本、物流采购成本等进行核算，而没有把企业的内部发生的物流费用纳入到成本核算里面，这就使最后得出的物流成本并不客观也没有真实性。

　2.3 物流成本会计核算的标准不统一

　近几年我国的物流行业得到了飞速的发展，物流企业如雨后春笋般出现，无论在规模上还是在质量上，我国的物流企业都取得了不错的成绩。但是时至今日我国仍然没有一套完整的物流成本核算的标准。企业在进行物流成本会计核算的时候，盲目地以自己的经验和理解来进行核算，结果最后的物流成本信息失去了真实性和可靠性，也无法在行业中与别的企业进行有效的比较，一个企业一套标准，这就会使我国的物流企业无法统一稳定的发展，会让物流企业之间的交流变得困难，这都会阻碍我国物流行业的发展。

　2.4 物流成本会计核算的模式传统

　物流成本会计核算的核算模式也会影响着核算的效率和结果，核算模式主要有单轨、双轨两种。单轨制是指将企业的会计成本核算和物流成本核算相结合，在现在的核算基础上增加和物流成本对应的凭证、账簿和会计科目[3]。双轨制则是将两者的成本核算分开，物流成本核算有单独的凭证、账簿和会计科目。我国物流企业一般都采用双轨制的核算模式，物流成本核算结果只能反映出物流成本的信息，无法得到变动成本或者责任成本等信息。

　2.5 企业内部核算监督制度不健全

　一个集体需要监督，一个企业同样也需要监督，监督可以让企业更健康的发展。我国大多数物流企业内部没有关于物流成本会计核算方面的监督制度或者监督制度不健全。这就会导致一旦出现事故时很难追究责任人，最后对企业造成重大损失。

　3 关于企业物流成本会计核算的'改进对策

　我国的物流企业在物流成本会计核算存在的问题严重阻碍了我国的物流行业更快更好地发展，所以对于企业和政府部门都要在改善物流成本会计核算的问题上发挥作用。从各方面来看，主要有以下一些改进的对策：

　3.1 政府部门应该发挥指导和保障的作用

　(1)政府要制定出全面系统可行的规章制度来保障物流成本会计核算的进行，加强法律依据和保障，完善在有关物流成本会计核算的制度空缺。规范物流市场上的混乱秩序，积极引导企业从事物流并给与资金和技术保障。有了制度上的保障，就会使物流成本会计核算有法可依，从而核算工作也就更能顺利地进行。

　(2)在全社会范围内制定统一的物流成本会计核算标准。在社会上形成一种标准共识并且有制度可循的时候，企业就会更有方向性地进行物流成本会计核算的工作，从而减少方向性的错误，保障了企业的稳定发展。

　(3)坚决打击物流成本核算过程中的违法犯罪行为，保障企业的合法利益，使国内有个良好的物流行业的发展环境。

　3.2 企业要从多方面提升自己的能力，完善管理制度，创造良好的企业环境

　(1)在遵守政府的有关法律法规的基础上，企业要制定出一套完善系统全面的适合自己企业发展需要的制度，建立一套科学的物流成本会计核算标准，明确成本会计核算的内容，使员工能够清晰地进行核算工作。在保障企业能够顺利进行物流成本会计核算的工作，一套科学高效的制度是基础。一个企业拥有完善的管理制度，发展的速度是非常快的，比如中海物流公司，它成立于1993年，从仓储开始作为自己发展物流的起点，并逐渐学习一些优秀的物流企业的管理制度，并加以适应，短短的20年时间中海物流已经能够提高包括仓储、运输、配送、报关等多功能服务，成为国际知名的跨国物流公司。

　(2)高效的物流成本会计核算模式是企业进行有效核算的前提，企业管理人员要根据自身企业的发展特征和实际情况来确定物流成本会计核算模式。在我国一般的物流企业都是使用双轨制模式，这与我国的物流发展水平相适应，这是一种比较传统的模式。企业将物流成本核算和会计成本核算相互独立进行核算，在这个核算模式下，企业的核算成本也比较低。相对于双轨制，单轨制的模式对于企业的管理水平以及员工的个人素质有着比较高的要求。企业必须对员工进行培训提高，也要加强自身的管理水平。企业需要更加完善的报表系统、新的凭证，需要收集更丰富完整的物流信息并进行整理编辑，需要应用高科技产品、计算机网络系统进行全程监控反馈。这对于企业来说尤其是那些企业实力不是很强的物流企业来说是个巨大的挑战，但是企业想要让自己更强大，必须进行全方位的提升，要借鉴西方发达国家的物流企业成本会计核算模式，向发达的企业进行学习。

　(3)企业要制定完善的监督体系，建立健全的责任制机制。监督是任何一个集体开展一项工程的必要环节，没有监督就没有制约，就没有责任。在开展成本会计核算的时候，如果没有监督，一旦出了事故就无法追究到事故的责任人，就无法挽回企业的损失，最后承担损失的就只能是企业。企业要建立完善的监督体系和健全的责任制机制，对核算的整个过程进行全方位监控并作出反馈，明确各个岗位的职责权限，严格贯彻落实，这对于控制企业的成本以及对于员工的业绩考核都是具有重大意义的。

　4 总结

　我国的物流企业正在飞速发展，在起步阶段仍有许多的不完善之处，这也给我国物流行业的发展带来了一层阴影。政府和企业应该共同努力，发挥各自的角色作用。政府应该大力支持物流企业的发展，并对企业的物流成本会计核算等工作加以指导，建立完善科学的制度给以支持保障。而企业则需要承担更多的责任，企业必须依据自身的发展特点对企业物流成本会计核算的工作制定科学完善的制度和技术保障，选择合适的核算模式，建立健全的监督和责任制体系，为企业的物流发展保驾护航。对物流成本的核算，可以让企业了解物流的发展情况并且进行有效的规划，这对企业的物流发展起着非常重要的推动作用，也使我国物流行业的发展前景更加美好。

新金融改革要解决什么问题

新中国成立60周年以来，政府预算制度进行了一系列的重大改革，尤其是20世纪90年代末，随着公共财政基本目标框架的确立，政府预算改革逐渐成为我国财政体制改革的重心。在这种宏观背景下，借鉴新制度经济学制度变迁理论，厘清新中国成立60年以来我国政府预算制度变迁的历史轨迹，分析总结其阶段性特征和经验教训，对于我国财政体制尤其是公共预算制度的改革与完善具有重要的现实意义。

一、新中国成立以来政府预算制度演进的历史脉络

我国的政府预算制度改革是与社会经济制度的转型和财政体制改革的宏观背景相适应的。按照我国社会经济发展的转型以及政府预算制度自身的发展变化特点，可以把新中国60年来的政府预算制度变迁划分为三个阶段。

（一）计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段（1949-1978）。

新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，中央政府着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次会议上通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这是新中国的第一个财政概算，标志着新中国政府预算制度的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，这是我国最早的关于国家预算的专门法规，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级政府预算由同级人民代表大会批准，这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来，在筹集建设资金和促进社会主义改造上发挥了巨大作用。

新中国成立初期政府预算制度建立后经历了20多年的缓慢发展期，这是我国传统的计划经济存在和发展的时期，也是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正常，出现多年的赤字（见图1）。在这一阶段，政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中，财政的综合平衡被认为是“右倾保守”，主张超预算的“积极平衡”，结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字，赤字总额分别达到20.74亿元、56.05亿元和71.39亿元；受到三年自然灾害和“大跃进”活动的影响，1961年、1962年没有正式编制的国家预算；1966-1977年期间，由于“文革”的冲击，人民代表大会活动被迫中断，这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算，财政赤字也比较严重。

这一时期的政府预算特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。当然，受到经济体制的制约，作为管理政府工具的民主化预算活动，这一时期几乎是不可能存在的。整个预算过程由行政权力主导，预算内容主要是对国有企业利税收入的匡算和对投资于国有企业的计划安排。从政府间的纵向关系看，中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划，本级政府制定的预算只是执行统一国家预算的分解细则。

（二）体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段（1979-1998）。

以1978年中共十一届三中全会为标志，我国开始了全面的经济体制改革，这是一场以建立社会主义市场经济为目标的根本性变革。这一经济体制的转型也决定了我国财政模式经历了一个由计划型财政模式向市场型财政模式的转化过程，与此相适应，政府预算制度改革也开始了艰难的起步阶段。

从1979年开始，政府行政部门正式恢复预算编制，并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序，从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980年起，随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行，：各地方政府对自己的预算主动权越来越大，中央政府此时只起汇总各地预算为国家预算的作用，不具有决定和修改地方政府预算指标的权力与能力。这样，原先实行的中央统一编制国家预算、各地方负责执行的做法终被放弃，从此实现了一级政权一级预算的原则。这表明预算制度改革的方向是正确的，符合现代预算制度的基本要求。

1992年初的邓小平南巡讲话，在全国掀起了新一轮改革浪潮。同年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，这标志着我国的改革开放进入一个新的时期。为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制，强化预算管理，我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。第一，制定并实施《国家预算管理条例》。1991年发布的《国家预算管理条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。该条例的贯彻执行，对于加强预算管理，强化预算职能，发挥了积极的法律规范作用。第二，颁布并实施《预算法》。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算年度、预算管理职权和预算收支范围等预算基本问题以及预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节作出明确规定，对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也作出了原则规定。这就使我国的预算制度步入了法制化轨道。第三，实施新的预算会计制度。为适应市场经济的需要，1997年，财政部出台包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》在内的新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。第四，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格定义为财政性资金，要求各政府部门及事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出“收支两条线”的基本管理模式。与此适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，从而使预算外资金的规范管理具有可操作性。此外，这一阶段部分地方政府开始实施政府预算改革创新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外先进经验，突破传统的采用“基数法”编制预算的框架，实行零基预算改革，取得探索性成效。

与计划经济时期的政府预算制度相比，这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的，改革的措施和力度均较大，也取得了值得肯定的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质，改革还仅停留在起步阶段。政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。

（三）公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段（1999年至今）。

1998年我国政府正式提出建立公共财政基本框架，标志着财政体制深化改革进入一个新阶段。新一轮的政府预算制度改革也随之启动。1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。这表明，预算制度改革逐渐成为财政体制改革的重点，其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。

1.实行部门预算改革。部门预算改革解决的是财政性资金的分配问题，可以综合反映部门预算及部门所属单位全部财政资金收支状况并细化预算编制，在编制方法上采用零基预算、滚动预算等先进的方法。在河北省部门预算编制经验的基础上，中央政府于2000年起在中央本级预算试行部门预算。安徽、浙江、海南等省和个别地区，也在中央部门预算改革前后进行了相应的改革和探索。随后，部门预算改革在中央本级和全国各地方政府普遍铺开。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。

2.实行国库集中收付的财政体制改革。在部门预算改革取得初步成效的基础上，中央政府于2001年正式启动国库管理制度改革，并在全国逐步推开。到2005年，中央一级国库单一账户制度已在政府所有部门全面推开，地方的国库管理制度改革也在积极推动中。国库集中收付改革的目的，是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。政府部门通过建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出活动进行控制，确保财政资金运行的安全和高效。

3.实行政府采购制度。2002年制定并颁布实施的《政府采购法》，在集中国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制度，以解决财政性资金的使用方式问题。在这之前各支出单位的采购是分散进行的，弊端非常明显。政府集中采购方式建立后，构建了以《政府采购法》为核心的法规制度体系，扩大了政府采购规模，建立了中央单位政府采购预算制度，有力确保了财政资金使用的公平、公开和效益。

4.进行政府收支分类改革。我国原有的政府预算收支科目分类方法是计划经济时期参照苏联模式确定的，后来虽做过一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家存在较大差别。自1999年起，财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成新的《政府收支分类改革方案》的前期设计工作，2005年3月，开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省进行试点，并于2007年1月1日起在全国范围内正式实施。

5.深化“收支两条线”管理改革。自20世纪90年代末，我国加大了“收支两条线”管理改革的力度。1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法作出了更为详细的规定。2001年，国务院转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。2002年，34个中央部门已进行了深化“收支两条线”管理改革。与此同时，各地方政府也积极推行该项改革。2004年，收支两条线的管理范围、清理整顿收费项目、将政府非税收入纳入管理范围等方面，都取得了明显进展。

6.建设“金财工程”。财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”（简称GFMIS），并于2001年开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。“金财工程”是利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统，是我国财政工作信息化和财政管理现代化的必然要求。

上述各项预算制度改革的实践表明，我国1999年以来实施的各项预算改革措施相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。

二、公共财政框架下政府预算制度改革的制约因素

1998年以来，政府预算制度改革的深度和广度不断加大，改革取得一定成效，在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。但应当看到，我国的预算改革是沿着由易而难、逐次深入的路径展开，是一种渐进式的改革。这种渐进式的制度变迁往往容易受到传统路径依赖的影响，使得我国的政府预算制度改革面临一系列的制约因素，与公共财政体制的规范要求还有着较大差距。

第一，预算制度改革涉及利益关系调整，受到行政体制改革滞后的制约。近年来的政府预算改革主要是侧重于解决预算规则与程序层面的问题，即主要着重于预算技术层面的改革。但是从渐进预算理论的观点来看，政府预算不仅仅是一个技术问题，也不是一个纯经济问题，而是涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整，而且后者往往对预算过程和结果的影响更大。英美等国家预算制度的演进就是立法机构和行政机构之间政治权力对比均衡调整的一个过程。预算制度改革是以一定的政治制度为基础的，财政与其他部门的协调、部门分配权的协调是通过立法来进行的。而我国的预算改革主要是在行政部门中推行，是以行政部门为主体，尤其是以财政部门为改革主体，这意味着预算改革的安排和实施主要是由财政部门在目前的行政管理框架下来完成的。但在我国目前的行政体制框架下，财政部门并无那样的地位可以协调部门的利益矛盾，因此，预算制度改革受到的牵制就比较多。

第二，政府预算的法治化水平不高，预算监督机制弱化。法治性是公共财政的重要特征，而财政的法治性是直接通过政府预算表现出来的。我国自1995年1，月1日起施行了《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）。虽然《预算法》对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督和法律责任等事项作出了全面、准确的规定，但其执行情况并不理想。我国的预算法案在执行中只是粗线条的原则框架，缺乏可操作性的实施细则，因而造成预算执行机关和人员的实施行为具有很大的随意性，严格按《预算法》进行预算的编制、执行、监督的意识和氛围还远未形成。由于法治化水平不高，导致预算监督机制的弱化。各级人民代表大会只是对预算进行总体性和一般性的审查，“只决不议”，审批预算流于形式；地方政府在预算执行中追加预算或改变拨款用途仅凭领导意志或政府决定，人大对预算调整的监督虚有其名；预算超收收入的使用游离于人大监督之外。这些现象的存在表明我国长期以来存在的“预算软约束”问题仍然没有得到有效解决。

第三，政府预算公开性不够，透明度较低。作为政府收支计划和国家立法文件，政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用公共资金，评判政府活动成效的主要依据。这就要求政府预算的全过程，包括预算的编制、执行、结果及其相关规则情况必须是公开的、透明的。政府预算的一切活动应能够让公众了解、参与和监督。但时至今日，有些地方和部门还习惯性地把政府预算视为高级机密，政府预算的透明度还远远不够，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。更应该看到的是，提高政府预算的透明度，是一个艰难的过程，需要政府高层坚定的政治意志。

第四，预算编制缺乏科学性，预算效率不高。从预算的完整性来看，政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内与预算外两种资金。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏有效的监督和制约，使预算外资金演变为获取部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞；从预算编制方法来看，目前政府预算编制基本上还是采用原来的基数法进行，各部门获得预算经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难打破；从内容上看，预算细化程度不高。尽管预算单位编列了部门预算，但预算所预留的机动指标偏大，部分预算支出仍没有细化到具体单位、项目和用途，一些专项补助尤为如此；从预算收支科目看，科目的分类标准不统一。目前，按经济性质、支出功能、部门设置进行交叉分类的做法，因其内在逻辑关系不够严密，导致预算收支科目体系较为松散，不便于进行统计分析，也与国际上通行的分类方法不衔接。由于预算编制过程中缺乏科学性，使得预算管理粗放，效率低下。

三、政府预算制度公共化改革的路径选择

按照公共财政的规范要求改革政府预算制度，是我国当前财政体制改革的核心内容。由于这项改革涉及政府各部门利益格局的变化与调整，因此是一项复杂而又艰巨的工作，不仅涉及到一系列复杂的预算技术问题，而且还将受到行政管理甚至政治体制改革滞后的制约，所以不可能一蹴而就，其改革进程只能是一个渐近的、逐步完善的过程。笔者认为，要进一步深化公共预算改革，必须突破传统预算体制的路径依赖，着力进行制度创新。

1.强化政府预算的法律效力。首先，要积极推进政府预算立法的修订与完善，在立足我国基本国情的前提下，吸取国际上的成功经验，进一步增强预算法的规范性和可操作性，为预算改革提供坚实的法律框架。其次，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的年度《预算法案》，依法管理当年收入和开支。再次，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。

2.改革预算编制方式，建立科学的预算编制体系。一是要改进和完善预算科目体系以及收支标准的确定方法，对预算科目进一步科学、细致地划分，使预算科目的设置能全面、准确地反映财政职能，体现政府的所有收支活动。二是根据各部门履行的职责、发展目标和人员合理推行零基预算。三是改进预算编制的方式。按照《预算法》的要求编制复式预算，构建以政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算相并列的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。四是改革预算编制、审核程序，严格执行法定编审程序，且编制要经过预算编制部门的预算政策制定、预算方案论证、评估以及经人大专门委员会的修订。

3.硬化预算约束，充分发挥人大在公共预算改革中的作用。适应我国政治体制改革的总体要求，对现有的政治结构进行调整，尤其是要加大人大的作用，并以加强人大作用为核心，调整当前的政府治理模式。也就是说在公共预算的改革中，要充分发挥人大作为最高权力机构的作用，使其从“橡皮图章”的地位转变成为一个可以对政府财政预算实行包括否决权在内的具有决定权的主体，并以此为契机，把公共预算的改革作为推动政府行政体制改革、完善政府治理模式的一个主要动力。

4.完善市场经济体制，为预算制度与公共财政制度建设奠定体制基础。预算制度是整个社会经济体制的重要组成部分，因此建立公共预算制度就必须继续完善社会主义市场经济体制。一是进一步鼓励多种所有制经济的发展，促进不同所有制经济进行公平竞争；二是健全统一、开放、竞争、有序的现代市场，包括产权、土地、商品、劳动力、资本等市场，充分发挥市场在资源配置中的作用；三是深化分配制度改革，进一步深化社会保障制度改革，改善和加强宏观调控；四是深化诸如财政体制、税收体制、国有资产管理体制、投融资体制、金融体制等具体体制的改革。总之，只有继续深化市场经济体制改革，才能为公共财政制度建立，预算制度重建奠定体制基础，才能建立起符合公共财政制度要求的公共预算制度。

　新金融改革要解决什么问题　中国经济改革的主线是从计划经济向市场经济过渡，而金融改革的目标就是建立一个有效运转的金融体系。在计划经济年代，中国只有一家金融机构，当时的中国人民银行既是商业银行又是中央银行，但其商业银行和中央银行的功能也很不完整，作为中央计划的补充，人民银行更多地是发挥出纳和会计的作用。改革开放以后要走市场经济的道路，一个完善的金融体系就必不可少。1979年10月，邓小平提出“要把银行办成真正的银行”。

新金融改革要解决什么问题现在35年过去了，金融改革成绩很大，问题也很突出，总体看来还是一个半拉子工程。金融改革做得好的地方是金融体系的框架已经完整地搭建起来了，金融资产的规模也做得非常大。但是，

金融资产与金融市场的规模也已经做得很大。反映金融资产相对规模的广义货币（M2）与国内生产总值（GDP）之比高达200%，已经居世界高位。银行信贷占GDP之比也已经超过110%，按总资产排名，2014年工商银行、建设银行、中国银行、农业银行和交通银行分别列全球第一、第二、第七、第九和第十九位。相比较而言，中国的债券市场不太发达，但目前也已经成为全球第三大市场，2013年债券市场融资总量占世界第一。

　新金融改革要解决什么问题　可惜的是，无论是金融资产的定价还是分配，市场机制所发挥的作用十分有限。虽然从书面政策看，央行对银行利率的管制只留下存款利率上限，但实际上银行存贷款利率仍然很不灵活，无法真正由市场机制决定。虽然当局已经不再直接干预银行间债券和拆借市场的利率，但对市场参与者有严格限制，而且资产的换手率非常低。汇率政策的灵活性也已经逐步放大，但从外汇储备不断增加的现象判断，央行对汇率的干预并未停止。尤其值得关注的是，央行还在继续管制贷款额度，甚至具体到每个月、每个分行的额度，仍然严厉管制跨境资本流动特别是短期资本流动。根据国际货币基金组织的数据，中国政府对金融系统干预的程度不但远远超过中等收入国家的平均水平，甚至高于低收入国家的平均水平。

过去十几年来，政府确实也花了很大的功夫来改革金融机构的治理，比如国有商业银行大都经历了国家注资、引入战略投资者和资本市场上市等步骤，从形式上看，它们都已经具备了现代企业制度。但在现实的运行中，这些机构并没有彻底摆脱传统国有企业的行为，比如各上市金融机构仍然由党委会而不是董事会决策重大问题包括人事任命。在全球金融危机期间，经济增长减速、金融风险上升，但国内的商业银行纷纷逆势扩张资产负债表，它们的行为其实更像政策性银行，不像纯粹的商业银行。

为什么进行了30多年的改革最后催生了这样一个独特的金融体系？一方面机构和资产的规模发展得很完整、很大，但决定金融资产定价和分配的市场机制却没有真正形成。造成这个现象的直接起因应该就是中国所采取的双轨制改革策略，第一个双轨制是国有企业与民营企业之间的双轨制。市场化改革刚刚开始的时候，中国政府没有像前苏联、东欧转型经济那样把国有企业彻底私有化。相反，国有企业得到了保留，但非国有企业获得了更加自由的发展空间甚至各种政策的支持。这样一个既保留了国有企业、又让民营企业更快发展的双轨制改革策略的好处是避免改革初期生产萎缩，同时因为没有大量失业，减少了改革政策的阻力。

但这个双轨制改革策略的实施，必然需要得到第二个双轨制即产品与要素市场之间双轨制的支持。

问题是，过去促成了“经济奇迹”的抑制性金融政策现在已经难以为继。第一，资金配置长期偏好效率相对较低的国有企业、歧视民营企业，使得有限的金融资源没有得到有效利用，显著地降低总体经济效率甚至拖累经济增长。第二，政府长期干预金融体系的运转使得金融风险不断地放大，比如重工业过剩产能已经从全球金融危机前的平均25%上升到目前的35%，再比如居民缺乏合理的投资机会，极大地推高了房地产市场的泡沫。最后，一些政府管制措施的有效性也在直线下降，影子银行业务高速发展表明现行对银行的监管已经失效，热钱大进大出也意味着资本管制有效性的下降。

但建立金融体系的市场机制是一件说起来容易做起来难的工作，难就难在政府需要减少过去对金融资产配置与定价的干预，但又不能一放了之。自上世纪80年代以来，新兴市场经济体普遍走上了金融自由化的道路，但金融危机也变得越来越频繁。因此，我们既要开放市场，改善资本的配置效率与风险定价，但同时又需要密切控制金融风险。解决金融风险的一个世界性难题就是如何克服信息不对称问题，从而消除金融交易中的道德风险与逆向选择